Europa

Konsenskultur statt Mehrheitsprinzip

Vor 60 Jahren rettete Charles de Gaulle mit dem Luxemburger Kompromiss sein Vetorecht und bremste die Kommission

Michael Gehler

23.01.2026

Mit Inkrafttreten des Römischen Vertrags zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) trat der deutsche Christdemokrat Walter Hallstein 1958 sein Amt als Kommissionspräsident an. Er war höchst ambitioniert und wollte mehr, nämlich eine politische Union. Im März 1965 legte die Kommission dem Ministerrat ein politisch anspruchsvolles Maßnahmenpaket vor. Nach Hallstein sollte die EWG wie die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, Montanunion) eigene Einnahmen erwirtschaften, wozu Abschöpfungen auf Einfuhren aus Drittländern direkt in die Gemeinschaftskasse abgeführt würden. Diese Eigenmittel sollten vom Parlament kontrolliert und dessen Haushaltsbefugnisse gestärkt werden.

Charles de Gaulle lehnte das ab. Durch Ratsbeschluss im Dezember 1964 über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hatte Frankreichs Staatspräsident sein offensichtliches Interesse an der EWG durchgesetzt, verweigerte jedoch anschließend ihre Ausstattung mit Eigenmitteln, u. a. zur Finanzierung dieser Politik. Er sah darin ein grundlegendes Element zum Aufbau einer Art europäischen Staatsgebildes als Völkerrechtssubjekt, genau das, was Hallstein vorschwebte. Der damalige Ratspräsident, der französische Außenminister Maurice Couve de Murville, hielt eine Einigung für unmöglich und erklärte die Sitzung am 30. Juni 1965 für geschlossen. Die Regierung in Paris sah die EWG „in der Krise“, wobei sie diese selbst ausgelöst hatte. Sie boykottierte nun von Juli 1965 bis Januar 1966 die Institutionen durch eine „Politik des leeren Stuhls“. Kein französischer Vertreter nahm an einer Sitzung der gemeinsamen Organe teil, selbst der Ständige Vertreter wurde abberufen.

„Politik des leeren Stuhls“
Die Forschung hat gezeigt, dass de Gaulle kein Interesse mehr an der Idee einer Politischen Union und der Achse Paris–Bonn hatte. Er verschärfte seine Kritik nicht nur an der EWG, sondern auch an der NATO, sodass eine „Doppelkrise“ entstand, die 1965/66 zur schwersten Belastung für die EWG und die deutsch-französischen Beziehungen führte. Pläne, dass qualifizierte Mehrheitsabstimmungen für einen erheblich ausgeweiteten Fragenkatalog gelten und auf die GAP ausgedehnt werden sollten, waren ihm ein Dorn im Auge. Der General versuchte die Krise zwar über die technische Frage der Agrarfinanzierung zu provozieren, die eigentlichen Motive seiner Kritik drehten sich aber von Anfang an um Fragen der Institutionen: Kommission, Parlament und die Majoritätsbeschlüsse, die der Römische EWG-Vertrag vorsah. De Gaulle stellte dem Europa der Verträge das „Europa der Vaterländer“ entgegen, wobei ihm zwar wirtschaftliche Integration – weil und wenn für Frankreich nützlich –, aber nur „politische Kooperation“ nötig erschien.

Aus zwischenstaatlichen Abstimmungen zwischen der Bundesrepublik und den Niederlanden, die das Tauziehen mit de Gaulles Frankreich nicht scheuten, erwuchs zeitgleich Widerstand: Außenminister Gerhard Schröder (CDU) sowie der Niederländer Joseph Luns (Katholische Volkspartei) übernahmen die Federführung und die italienische Ratspräsidentschaft eine diskret moderierende Haltung, während sich Belgien und Luxemburg neutral bis hin zu pro-französisch verhielten. Der belgische Außenminister Paul-Henri Spaak (Belgische Arbeiterpartei), einer der Väter des Römischen Vertrags, entwickelte anlässlich des Oktober-Ministerrats den nach ihm benannten Plan zur Überwindung der Krise. Ihm zufolge sollte der Ministerrat ausnahmsweise einmal ohne die Kommission über eine Lösung der Krise beraten. Eine großzügige Auslegung der Verträge schloss Spaak in seine Überlegungen ein, eine Revision jedoch entschieden aus.

Frankreichs bevorstehender Rückzug aus der integrierten NATO-Führung machte eine Entscheidung erforderlich. Die französische Beamtenschaft zeigte wenig Neigung, einen EWG-Ausstieg oder Neuverhandlungen des Römischen Vertrags vorzubereiten. Dass de Gaulle bis zuletzt auf der Forderung nach Vertragsrevision beharrte, lag an der Präsidentschaftswahl im eigenen Land. Seine eigentlichen Absichten zielten auf Bewahrung des Status quo bzw. eine weitere Auslegung des Vertrags zu französischen Gunsten ab, was von Schröder durchschaut und mehrfach hervorgehoben wurde.

Vor 60 Jahren, am 29. Januar 1966, wurde die bisher schwerste Belastungsprobe in der EWG mithilfe des sogenannten Luxemburger Kompromisses beigelegt. Danach soll der Ministerrat in puncto Beschlüssen, bei denen „vitale Interessen eines oder mehrerer Partner“ auf dem Spiel stehen, innerhalb eines vertretbaren Zeitraums Lösungen herbeiführen, die von allen Mitgliedern akzeptiert werden könnten. Gleichzeitig wurde vereinbart, was zu tun sei, wenn ein Einvernehmen nicht zustandekommt. Die verklausulierte Formel, welche die Differenzen nicht kaschieren konnte, schrieb die Beibehaltung der bisherigen Entscheidungspraxis im Ministerrat fest. Das Einstimmigkeitsprinzip, sprich ein Vetorecht für die Mitgliedsländer in allen Fällen von politischer Integration, wurde zur Regel, und dass obwohl der Ministerrat laut Römischem Vertrag eigentlich zum Mehrheitsprinzip übergehen sollte.

Stärkung des Status quo
Tatsächlich stärkte der Luxemburger Kompromiss den Status quo. Der General verhinderte erfolgreich eine Verschiebung des institutionellen Machtgefüges zugunsten von Parlament und Kommission. Die übrigen Partner erzielten jedoch Abwehrerfolge. Paris musste seine Blockade aufgeben, ohne die 1965 erklärten Anliegen auch nur annähernd durchgesetzt zu haben. Vertragsrevision und Entmachtung der Kommission fanden nicht statt. Die Agrarfinanzierung bekam Frankreich nur für Konzessionen.

Langfristig und psychologisch blieb die Gemeinschaftsarbeit von diesem einschneidenden Ereignis nicht unberührt. Die Kommission war angeschlagen, in ihrer Moral geschwächt und politisch verunsichert. Mit einer neuerlichen Krise durch das gaullistische Frankreich war jederzeit zu rechnen. Institutionelle Regelungen wurden allesamt auf die Zeit nach de Gaulle verschoben. Im Ministerrat herrschte eine Abstimmungspraxis im Sinne einer informellen Konsenskultur. Obwohl in einer Reihe von Fällen qualifizierte Mehrheitsentscheidungen möglich gewesen wären, blieben sie bis in die 1980er Jahre einvernehmlich Ausnahme.

Prof. Mag. Dr. Michael Gehler forscht und lehrt an der Stiftung Universität Hildesheim. Der Historiker leitet das Institut für Geschichte (IfG) und ist Inhaber des „Jean Monnet Chair“ für Vergleichende Zeitgeschichte Europas und europäische Integration.

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