Lübeck

„Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden ...“

Versuche, die innerbundesdeutschen Grenzen zu ändern, gab es diverse – Einer scheiterte vor 70 Jahren

Um Kosten zu sparen, fordert Bayerns Ministerpräsident Markus Söder (CSU) eine Neugliederung der Bundesländer durch Fusionen. Der Vorstoß aus München traf bei Landespolitikern in den Hauptstädten des kleinen Saarlands sowie der Bindestrich-Bundesländer Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein auf keine Gegenliebe. Auch zwei Drittel der Deutschen lehnen laut einer Forsa-Umfrage das Zusammenlegen von Bundesländern ab. In der Geschichte der Bundesrepublik war bislang nur ein Versuch einer Länderfusion von Erfolg gekrönt. Immer wieder gab es sogar Bestrebungen, bestehende Bundesländer wieder zu teilen.

Das Bundesverfassungsgericht musste sich mehrfach mit Neugliederungsfragen beschäftigen. Im sogenannten Lübeck-Urteil zogen die Karlsruher Richter am 4. Mai 1956 einen Schlussstrich unter den Versuch, der Hansestadt Lübeck wieder ihre Eigenstaatlichkeit zurückzugeben. Ihre Ablehnung begründeten die damaligen Verfassungsrichter mit dem Argument, dass der Neugliederungsartikel 29 im Grundgesetz ein Instrument zur Sicherung der Lebensfähigkeit der Länder sei, nicht zur Wiederherstellung historischer Gerechtigkeit. Die Richter argumentierten, dass die Ausgliederung Lübecks – seinerzeit in einer sogenannten Zonenrandlage – das Land Schleswig-Holstein wirtschaftlich schwächen würde.

Absatz 1 des besagten Artikels lautet: „Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.“

Seine Eigenstaatlichkeit hatte Lübeck nach über 700 Jahren im Jahr 1937 verloren. Die Nationalsozialisten hatten die Hansestadt an der Ostsee mit dem „Gesetz über Groß-Hamburg und andere Gebietsbereinigungen“ der damals preußischen Provinz Schleswig-Holstein angegliedert. Mit der Auflösung Preußens durch die Alliierten im Jahr 1947 wurde Lübeck automatisch Teil des Landes Schleswig-Holstein. Die Freie Hansestadt Bremen sowie die Freie und Hansestadt Hamburg hatten hingegen mit einer kurzen Unterbrechung während der NS-Zeit ihre Eigenstaatlichkeit formal behalten.

Vorstoß von Markus Söder
Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts war der Weg zu einem Bundesland Lübeck endgültig verschlossen. Wie im Fall Lübeck gab es auch in Baden und Oldenburg Mitte der fünfziger Jahre Anträge auf Volksbegehren zur Wiederherstellung der Eigenstaatlichkeit. Oldenburg und Schaumburg-Lippe waren bis 1946 vollwertige Länder gewesen. Niedersachsen war erst im November 1946 durch die britische Militärregierung geschaffen worden.

Das Bundesverfassungsgericht gestand am 4. Mai 1956 Oldenburg und Schaumburg-Lippe ein Recht auf ein Volksbegehren zu. Die Umsetzung ließ dann allerdings sehr lange auf sich warten.

Erst nach einer erneuten Rüge aus Karlsruhe konnten am 19. Januar 1975 die Bürger darüber abstimmen, ob Oldenburg bzw. Schaumburg-Lippe wieder eigenständige Länder werden sollten. In Oldenburg stimmte eine deutliche Mehrheit von etwa 80 Prozent für die Eigenstaatlichkeit. Auch in Schaumburg-Lippe gab es eine Mehrheit für die Trennung von Niedersachsen.

Zur Umsetzung des Votums hätte der Bundestag ein Gesetz zur Neugliederung verabschieden müssen. Der Bundestag, in dem die sozialliberale Koalition eine Mehrheit hatte, entschied sich allerdings gegen den Volkswillen. Ein Kleinststaat wie Schaumburg-Lippe sei wirtschaftlich nicht lebensfähig, so die Begründung.

Die enttäuschten Oldenburger klagten erneut. Das Bundesverfassungsgericht entschied am 1. August 1976, dass der Bundestag zwar das Recht habe, die Fusion beizubehalten, aber die betroffenen Bürger durch eine „Vorteils-Kompensation“, etwa durch die Ansiedlung von Behörden, entschädigt werden müssten. Damit war auch dieser Traum von der Eigenstaatlichkeit beendet.

Über Jahrzehnte hinweg musste sich das Bundesverfassungsgericht auch mit der umstrittenen Gründung des Landes Baden-Württemberg befassen. Das Bundesland ist das einzige Beispiel für eine erfolgreiche Länderfusion nach 1949. Der Widerstand war allerdings beträchtlich. Bei einem Volksentscheid im Dezember 1951 hatten die Bürger in Südbaden mehrheitlich gegen eine Fusion gestimmt. Da allerdings das Gesamtergebnis der vier Abstimmungsgebiete Nordwürttemberg, Nordbaden, Südwürttemberg-Hohenzollern und Südbaden als Maßstab galt, kam die Fusion am 25. April 1952 zustande.

GG-Artikel 29 zur Neugliederung
Grundlage der Volksabstimmung war das vom Bundestag am 4. Mai 1951 beschlossene „Zweite Neugliederungsgesetz“. An dem Gesetz gab es scharfe Kritik. Leo Wohleb, erster und einziger Staatspräsident des Nachkriegslandes Baden, warf der Bundesregierung und dem Bundestag vor, ein „Manipulationsgesetz“ geschaffen zu haben. Auch der Politologe Waldemar Besson nannte den Volksentscheid über die Länderfusion „eine der seltsamsten Abstimmungen ..., die es je in deutschen Landen gegeben hat“.

Mit einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht rügte die badische Landesregierung, dass das Neugliederungsgesetz samt der darin enthaltenen Regelung zur Volksabstimmung gegen das Demokratieprinzip verstoße, weil es den Willen einer Teilbevölkerung – der Badener – durch die schiere Masse der anderen – der Württemberger – ersticken würde. Die Richter in Karlsruhe wiesen die Klage 1951 ab. Sie argumentierten damals, die Neugliederung sei eine nationale Aufgabe. Der Bund habe die Kompetenz, das Verfahren so zu gestalten, dass „lebensfähige“ Länder entstehen.

Am 30. Mai 1956 verkündete das Bundesverfassungsgericht dann aber sein „Baden-Urteil“. Darin befanden die Richter, dass bei der Volksabstimmung die badische Stimme tatsächlich nicht ausreichend zur Geltung gekommen war. Um das „Demokratiedefizit“ zu heilen, ordnete Karlsruhe eine nochmalige Abstimmung in Baden an.

Die Umsetzung des Urteils zog sich wie im Fall des Landes Niedersachsen jahrelang hin. Erst eine erneute Klage der Badener vor dem Bundesverfassungsgericht im Jahr 1969 zwang den Bundestag schließlich dazu, per Gesetz einen Termin für die Abstimmung festzulegen. Als die Abstimmung 1970 – fast zwanzig Jahre nach der umstrittenen ersten Volksabstimmung – stattfand, stimmten 81,9 Prozent der Badener für den Verbleib bei Baden-Württemberg.

Indirekt spielte das „Baden-Urteil“ von 1956 vier Jahrzehnte später noch einmal eine wichtige Rolle. Bei der Volksabstimmung über eine Fusion von Berlin und Brandenburg verzichtete der Gesetzgeber auf ein „Majorisierungs-Modell“. Sowohl in Berlin als auch in Brandenburg musste eine Mehrheit der Bürger mit „Ja“ stimmen. Obwohl eine Mehrheit von rund 53 Prozent der Berliner für die Länderfusion war, scheiterte das Projekt, weil in Brandenburg über 62 Prozent kein gemeinsames Bundesland mit Berlin wollten. Die Brandenburger nutzten 1996 genau jenes Vetorecht, das den Badenern 1951 noch verwehrt geblieben war.

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