Rechtsprechung

Eine „Gnade“ mit großen Fragezeichen

Der Bundespräsident darf Straftäter nach eigenem Belieben begnadigen – und zwar in aller Stille. Was sympathisch wirkt, wirft jedoch große verfassungsrechtliche Fragen auf. Die Kritik wächst

Wolfgang Kaufmann

16.06.2024

Insgesamt 26 Mitglieder der linksterroristischen Rote Armee Fraktion wurden zu lebenslangen Haftstrafen verurteilt. Später kamen dann sechs dieser RAF-Täter durch Gnadenakte der Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker, Roman Herzog und Johannes Rau frei. Laut Artikel 60 Absatz 2 des Grundgesetzes übt das deutsche Staatsoberhaupt „im Einzelfalle für den Bund das Begnadigungsrecht aus“. Es kann also die Haftentlassung von Delinquenten verfügen, deren Verurteilung durch den Bundesgerichtshof erfolgte, welcher zumeist Mitglieder und Unterstützer terroristischer Vereinigungen, Spione, Landesverräter oder Kriegsverbrecher ins Gefängnis schickt.

Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, dass der Bundespräsident Beamte, Soldaten und andere Personen begnadigt, die von Disziplinargerichten des Bundes abgestraft wurden. In allen übrigen Fällen sind die Regierungschefs oder Justizminister der Länder für Begnadigungen zuständig.

Der Sinn des Rechtsaktes der Begnadigung gemäß Artikel 60 des Grundgesetzes besteht darin, eine rechtskräftige Einzelentscheidung abzumildern – beispielsweise, um unbillige Härten von Strafurteilen zu kompensieren. Dagegen darf der Bundespräsident keine Amnestien aussprechen, also gerichtlich verhängte Strafen für ganze Tätergruppen aufheben, oder laufende Verfahren stoppen beziehungsweise deren Einstellung verfügen.

Spitzenreiter Walter Scheel
Nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages kann das Staatsoberhaupt bei den Begnadigungen nach freiem, nicht weiter geregeltem politischen und persönlichen Ermessen entscheiden, weil seine Gnadenerlasse juristische Akte sui generis seien. Das heißt, sie bilden eine rechtliche Kategorie für sich und unterlaufen das Prinzip der klassischen Gewaltenteilung.

Die meisten Begnadigungen, nämlich 301, sprach Bundespräsident Walter Scheel zwischen 1974 und 1979 aus. An zweiter Stelle rangiert Richard von Weizsäcker, der von 1984 bis 1994 auf 289 Begnadigungen kam. Platz drei belegt Karl Carstens, welcher zwischen 1979 und 1984 192 Personen begnadigte, gefolgt von Roman Herzog mit 111 Begnadigungen während der Jahre von 1994 bis 1999. Dagegen agierten Johannes Rau, Horst Köhler und Joachim Gauck vergleichsweise zurückhaltend. Die Zahl ihrer Begnadigungen belief sich auf 56, 28 und elf. Darüber hinaus traf Frank-Walter Steinmeier in seiner ersten Amtszeit von 2017 bis 2022 insgesamt 15 Gnadenentscheidungen.

Natürlich ist von erheblichem gesellschaftlichen Interesse, wer außer den prominenten RAF-Terroristen noch von den Gnadenakten profitierte. In diesem Punkt gibt sich das Bundespräsidialamt jedoch äußerst schmallippig. Das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten unterliege keinen normativen Bindungen und keiner gerichtlichen Kontrolle – außerdem werde es im Stillen ausgeübt. Daraus ergebe sich, dass keine Informationspflicht gegenüber der Öffentlichkeit bestehe.

Dies sieht der Journalist und Gründer der Transparenzplattform „FragDenStaat“, Arne Semsrott von der Open Knowledge Foundation Deutschland, allerdings anders. Deshalb zog er zunächst vor das Verwaltungsgericht Berlin und dann vor das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, um das Bundespräsidialamt zu Auskünften über die Namen der Begnadigten, deren Verfehlungen und das Datum der Begnadigungen zu zwingen. Dabei urteilte die zuletzt angerufene höhere Instanz am 4. April, dass der Bundespräsident „bei der Ausübung seines Begnadigungsrechts nicht als Behörde, sondern ... als Verfassungsorgan“ handele, was einen Anspruch der Presse auf Auskunftserteilung ausschließe.

Zuvor hatte das Verwaltungsgericht Berlin bereits klargestellt: „Mit dem Begnadigungsrecht übt der Bundespräsident eine Gestaltungsmacht besonderer Art aus, welche nicht den Sicherungen, den Gewaltenverschränkungen und -balancierungen unterliegt, die gewährleisten sollen, dass Übergriffe der Exekutive durch Anrufung der Gerichte abgewehrt werden können.“ Und das ist die geltende Rechtslage hierzulande, seit das Bundesverfassungsgericht am 23. April 1969 zu dem gleichen Ergebnis gelangt war – allerdings nur mit hauchdünner Mehrheit.

Und wieder das AfD-Argument
Später kam ein weiteres Urteil des Karlsruher Gerichts hinzu, in dem es hieß, die Begnadigung ergehe in einem internen Verfahren, welches keine justizförmigen Garantien kenne. Die einzige Ausnahme hiervon sei der Widerruf von bereits ausgesprochenen Begnadigungen, denn dann habe der Betroffene ein einklagbares Recht auf Vertrauensschutz.

Für die Strafrechtsprofessorin Elisa Hoven von der Universität Leipzig, die seit 2020 auch als Richterin am Sächsischen Verfassungsgerichtshof fungiert, ist der Artikel 60 des Grundgesetzes in der Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht ein „antiquiertes Majestätsrecht, das abgeschafft gehört“, weil es dem Staatsoberhaupt in einem demokratischen Rechtsstaat nicht zustehen dürfe, Urteile in rechtsstaatlichen Verfahren zu unterlaufen.

Ganz ähnlich argumentierten 1969 auch die vier Karlsruher Richter, die mit ihrer Auffassung in der Minderheit blieben: „Die frühere Vorstellung, dass eine mit einem besonderen Charisma begabte Persönlichkeit nach ihrem Gutdünken einen justizfreien Gnadenakt setzen kann, ist mit der rechtsstaatlichen gewaltenteilenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, in der alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, unvereinbar.“

Angesichts des aktuellen Urteils des Oberverwaltungsgerichtes Berlin-Brandenburg mehren sich nun Stimmen wie die von Hoven und Semsrott, welche eine tiefgreifende Reform des Begnadigungsrechts fordern. Dieses müsse zwingend verfassungsrechtlichen Mindeststandards unterworfen werden, damit niemand am Willkürverbot und der Würde des Menschen vorbei entscheiden könne. Darüber hinaus solle gegenüber der Öffentlichkeit maximale Transparenz herrschen.

Ansonsten drohe in Zukunft vielleicht die klammheimliche Freilassung von Rechtsterroristen wie Beate Zschäpe vom Nationalsozialistischen Untergrund durch einen Ministerpräsidenten, Justizminister oder Bundespräsidenten „von Gnaden der AfD“.

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